关键词：生态治理体系治理能力现代化 全球环境治理

导语：中国作为一个超大规模的国家，在30多年时间里实现了经济高速发展，这在世界经济史上是从来没有过的。但与此同时，我国环境、资源与生态保护，也面临着重大挑战。广袤土地上重金属污染，沙漠化、荒漠化以及草原退化，百分之七十以上河流的污染，超过国土六分之一面积的空气污染与雾霾……

习总书记讲过，我们既要金山银山又要绿水青山。十四、五亿人在960万平方公里土地和四、五百万海洋面积上，不仅要过上现代化生活，同时还要享受良好的生态环境。为达此目标，就需要探索对环境全面保护、对资源高效利用的绿色发展道路，既要发展，也要绿色。具体讲，经济需要一种新常态增长，即改变过去三十年年均9%左右的高速度发展，努力实现7.5%左右的增长。为实现国家经济长期可持续发展目标，推进国家治理体系和治理能力现代化就具有非常重大的现实意义，而作为国家治理体系重要组成部分的国家生态治理体系和治理能力现代化也就成为当前需要进一步推进的重大战略。

经济持续发展，需要进一步推进新型城镇化和新型工业化。新型城镇化直接涉及三亿人：一亿人要在中西部就近城镇化，一亿流动人口要转移进城，棚户区改造关系一亿人居住。经济不发展，城镇化难推进。推进城镇化则资源利用与环境容量问题又必然会突出。新型工业化中，中西部矿产和水电资源需要开发，但这必然会影响这些地区的生态与环境，如何兼顾开发和保护的关系，仍是离不开的关键问题。以雾霾治理为例，降低煤炭消耗、转换能源利用方式是其中最突出的问题。为此，河北省从2013年开始实施了“6643”压减产能重大措施，即钢铁、水泥产量分别压减六千万吨，煤炭产量压减四千万吨，平板玻璃压减三千万吨，如此大的压产举措对发展显然影响很大，但对生态治理则又是极其重要的。如何处理二者关系，就成为贯穿国家生态治理体系所有方面、各个阶段的一条主线。

现在，正在规划和实施新的经济带战略。有与海上丝绸之路相联系的长江经济带，有与亚欧大陆桥相联的东北、西北经济带，还有中南、西南经济带。这些经济带的发展对缩小城乡差距和区域差距有重要意义。但很多经济带都处在我国生态安全屏障地区，而这些地区往往经济落后，需要发展，怎么处理好推动发展和保护环境这个矛盾，是无时无处都存在的问题。

近年来，我们特别强调了发展中保护，保护中发展，这是处理生态治理与经济发展的基本原则，也有利于维护发展中国家的发展权。但是，当生态治理能力现代化之际，在中国可持续发展面临严峻形势的时刻，这个理念就值得重新解释了。因为，在实际执行中，往往把“发展”置于生态与环境保护之上。在法律规定污染物排放标准时，这种理念会降低对环境质量的要求；在行政法规中，会降低对污染的收费标准。众所周知全国水污染的严重程度，但排污费仅收了20亿元，就是比较典型的例子。

总之，生产方式、生活方式和资源能源利用方式与生态治理环保的矛盾很突出，保证GDP“新常态”增长速度，产业结构向中高端发展的调整，为生态治理提供了重要机遇；把政府生态管理上升为国家生态治理，强调生态治理体系与治理能力现代化，为实现生态治理与经济发展关系提出了更高更新的思路，奠定了新时期中华民族发展的基石。

马克思主义告诉我们，国体与政体是两个不同的概念，政府与国家是两个不同的范畴。国家治理体系强调了法律、行政与民众行为的统一性，政府管理强调了行政力量的作用。习总书记讲要把权力关进笼子里面，这不仅对政府的廉政建设有重大意义，对我们形成国家现代治理体系也具有重大现实意义。国家现代治理体系的核心内容是明确治理主体，平等互动，共同承担国家治理责任。

多年来，我们把国家治理理解为政府管理，一方面政府承担了过重的担子，另一方面各治理主体不能更好发挥作用与协调共治。正因为如此，我们看到，尽管政府近20年来在生态管理包括环境保护、资源利用和生态多样性方面，做出了重大贡献，尽管环境方面的法律法规日益完善，但中国经济仍然没摆脱“边治理边破坏、治理与破坏同步、甚至破坏大于治理”的粗放型发展道路。在这种形势下，特别需要我们完善国家生态治理体系和治理能力现代化的四大关系

（一） 国家生态治理体系与生态治理能力现代化，需要进一步明确政府与执政党之间的关系

党的十八届三中全会报告中提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在中国特色社会主义制度下，“国家治理体系”概念的核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。党的十八届四中全会进一步强调，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。

长期以来，我国在建设生态管理体系方面做出了很大努力，已经建立了各级政府和多部门在环保、生态建设和资源管理上一套管理机构，形成了统一管理、分工协作的环境管理体系，在环境管理和监督工作中发挥了很大作用。但是，现有的生态管理体系还不能适应新形势发展的需要，还承担不了既要金山银山还要绿水青山的历史责任，还不能称之为具有现代化能力的国家治理体系。生态治理问题是一个牵涉面广、影响深远的重大社会性问题。仅靠行政的权威与力量，难以统筹协调并有效地实现预定目标。现在需要举全国之力，在党中央坚强领导下，在政府、人大、政协、民众等多元主体共同努力下，建设国家生态治理的体系。

根据正反经验，为彻底解决日益恶化的生态环境，真正有效地提高生态治理现代化水平，有必要构建负责国家生态环境治理体系的总方针大战略全面协调的领导核心--国家生态治理体系领导小组，由国家主席亲自统领。我国政治体制与国情中执政党领袖与国家主席的一体化，使这个领导小组对国家今后长期可持续发展与生态治理提供了最有力的保障。国家生态治理体系领导小组在统筹协调立法与行政执法、政府与民众共治、确认政府本身各种关系上，具有最高权威与战略规划性，将使国家生态治理现代化的实现具有了最大可能性。

在国家生态治理体系领导小组下，中央政府组织各方形成“生态治理委员会”，行使实际组织协调生态治理的权力，依法负责全国生态治理事务，并监督协调相关部门和地方政府有关于生态治理方面的举措。

“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，“建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”等，这是源自党的三中会会精神[1]，均立足于国家的高度，体现着党对完善国家生态治理体系的领导。党的领导是提升国家生态治理能力现代化的关键，也是政府提高行政能力的关键。

总之，在党中央和国务院的坚强领导下，国家的政治意志与治理战略，将得以强力地贯彻实施。由最高层牵头的网络，才能真正实现纲举目张。

（二） 国家生态治理体系与生态治理能力现代化，需要进一步明确政府与人民代表大会的关系

现代治理体系核心是法治。政府与立法机构的关系，实质上是立法与执法、与行政如何共同承担起国家生态治理的重大问题。“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”，是十八届四中全会提出的重要指导思想。

我国与环境相关的法律数量并不小，约占所有法律总量的十分之一。但立法与执法、与行政的统筹关系仍然相对缺失，或说共识程度不够，因此，立法质量和执法力度都需要提高。

从立法方面看，我国还没有一部专门的“生态治理机构组织法”，来理清和界定生态治理体系中各治理主体的关系，没进一步明确在国家生态治理中的机构设置、职能权限、职责分工、利益分配等内容。《环境保护法》中只是原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责，没有明确规定政府各部门如何履行责任并进行监管。借鉴美国的环境保护法可以看到，其规定了政府各部门的具体职能与操作范围，大大减少了部门之间的博弈和体制内耗。因此，作为最高权力机关，全国人大对政府机构在生态管理方面的职责做出明确安排是必要的。与此同时，生态治理的立法中也还有薄弱环节需要加强。中国的自然保护区面积占国土面积的六分之一，但没有一部这方面的法律，国务院制定的自然保护区管理条例，18年了基本未修改过，原有条款与现实有很大差距；动物保护法出台20年，也需要根据新形势加以完善了。而在植物保护方面，至今还没有法律。同样，还需要加快我国生态补偿的立法进程，将生态环境资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针政策与内容纳入法律框架中，为建立生态补偿机制提供法律依据。

其次，我国生态治理和保护的法律法规缺少规范和约束政府行为和责任追究的法律规定。现行的环境资源法律，主要以公民、法人或者其他组织作为调整对象，很少对政府行为进行规范和约束。完善现代治理体系，就必须依法限制公权力。政府在管理生态与环境方面，拥有过大的权力。用GDP考核察干部鼓励各地上项目，治理雾霾完不成任务要撤职又促使运用行政权力关闭企业。这就是政府管理体制上缺乏约束的一种体现，实质上形成了滥用公权力。再比如，为控制雾霾限制私人轿车使用的私权利，这在以政府管理为主的传统管理体制中是习以为常的，但若要完善国家治理体系就显然成问题了。发达国家在治理城市空气污染方面，对机动车限制方面是采取经济手段，停车费、燃油费、环境税、碳税等等，而不使用行政手段。关停污染企业是必要的，但也不宜过度使用行政手段。政府行政权力的作用，应是利用多种手段包括政策上补偿等帮助这些企业找出路，解决失业问题，甚至资产损失、呆坏帐增加、合同违约以及社会治安问题。总之，政府的公权力应该是依法行政，不能超出自己的边界滥用公权力，真正实现国家现代化治理体系就必须规范公权力。

但另一方面，政府部门尤其是环保部门，又面临有法难以执行的困难。其中，环境司法在治理体系中应如何定位与落实，也是需要研究的。《环境保护法》2015年1月1日要实施，环保部门正在研究具体工作，很多地方环保部门都反映，法律赋予生态环境保护执法部门的强制性机制不足，环保工作者直接对企业污染行为实施查封扣押等是否可行？查封、扣押的东西放到哪？企业把环保部门的封条撕毁了怎么办？所以环境司法怎么介入是一个有待解决的问题。能否借鉴国外建立环保警察和环保检察官的成功经验，探索我国的生态保护警察和检察官等制度。通过制度创新，建立生态执法协调机制，把生态执法与刑事司法程序结合起来，加大生态治理部门在执法过程中与公安、检察机关的工作衔接力度，为生态保护执法工作提供强有力的司法保障和后盾。环境法一直被视为“偏软”，其中一个重要原因在于司法、执法对于违反规定处罚办法，或力度不够，或不够明确。

还有其它一些问题，如各有关法律、法规和规章之间的一致性问题，党委或政府的红头文件下达的生态治理法规的连续性问题，环境质量标准高低的确定，执法中的弹性问题等，均需要在明确执法与立法关系下才能更好地解决。

总之，我们一定要根据十八届四中精神，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”，正确处理好政府与立法的关系，才能推进国家治理的现代化进程。

（三） 国家生态治理体系与生态治理能力现代化，需要进一步明确政府与社会、民众的关系。

国家生态治理体系与政府生态管理的重大区别之一，就是生态治理主体多元化。前者把民众与社会也视为了治理主体，而后者把民众与社会视为参与管理的力量但更多时候是作为管理的对象。习近平总书记最近在全国政协讲了一句话，民主就是社会最大公约数。也是讲对话协商，充分的让人民讲话。发挥政协和社会各方面力量在生态治理体系中作用非常重要。建立国家生态治理体系，形成具有现代化水平的生态治理能力，就需要建立和健全有效的生态治理运行机制，需要建立和完善生态治理的社会体系。

首先是要建立利益相关方的协商机制。公民可能出于保护个人权利，如血铅事件他们去起诉污染企业，对像大气污染的问题公民和NGO组织会质问。颁布一个环保新政策，新建一个工程项目，都需要听取社会不同利益群体的意见，要与利益相关者进行平等的对话协商。只要我们有共同的目标，通过协商、讨论、谈判，各方可以形成共识或基本共识。要设立一套协商的程序与机制，让这种协商能通过明确结论并付诸于实践。我们看到，在现实中，政府的主导作用太强，听证会往往不具实际效力，离平等的对话协商还是有很大差别的。发达国家民众的选票在实现平等对话中发挥着重大作用，我们则应通过从上而下的设计一套规则，以形成国家生态治理现代化的基础。这种民主的对话，短期内不利于快速推进发展，但有利于防止追求业绩的劣质扰民工程上马，有利于社会各方对项目建设与投产的监督，有利于防止部门公共项目的非科学化，有利于新建企业排污自控的压力，有利于给承担一定损失的民众相应的补偿，因此，有利于国家的长治久安和可持续发展。

其次是要鼓励和支持企业树立社会责任的意识并形成相关的制度。企业是社会的中坚力量，是生态治理的主体之一。在推进工业化进程中，企业对环境与生态的影响是巨大的。在生态治理上，企业有自觉性，政府以及民众要鼓励；企业有困难，政府以及民众要帮助；企业引进生态环保的新专利或创新产品，政府审批要降低门槛甚至开门欢迎。比如，在借鉴国外成功借助市场力量解决排污问题方面，如何在三年之内把国内七个碳市场综合成全国性的碳交易市场，形成正常的市场信号，借助市场机制运作，就是非常关键的问题。总之，创造条件，支持绿色产业发展，扩大绿色信贷规模，让企业能把绿色发展从压力变成动力，从负担变成机遇，这对国家生态治理目标实现具有重大意义。当然，企业也要接受政府在生态环境上的管理，要接受来自社会的监督。

再次是要建立全民参与的生态治理的监督机制。生态破坏的事件很多，生态治理部门执法往往单打独斗、孤军奋战，有时相关部门配合不力，但更多时候是民众的支持机制没有形成。这种支持机制体现在正式的组织形式与非正式组织形式均能发挥作用。正式组织如各类行业组织，公益组织和环保NGO组织，非正式的如受污染民众的自发性聚集联合。经验证明，污染企业可以应付环保主管部门的派人调研，但瞒不过受害民众的眼睛；破坏生态行为可以应付或化解政府部门的压力，但承受不了政府与民众联合起来的治理力度。当然，有效的监督机制需要相关信息的透明性。政策立题调研到制定甚至以后调整的过程要透明，政策实施效果及评估也需要透明，这是老百姓参与生态治理的前提。当然也不能否认在具体操作时，不同的政策制定在通报或环节上会有不同情况，但政策制定人心中一定要有信息透明的理念。

总之，环境问题、生态问题确实更多体现为公共产品、公共事务。但是公共事务不等于全部是政府事务，政府要起主导作用，要负责任，要提供公共产品。但不能把政府发挥作用等同于仅仅是政府负责，全社会不许参与或实际上不能参与。如果政府与民众真正联手共创生态文明，实现美好的中国梦就有了实实在在的基础。

（四） 国家生态治理体系与生态治理能力现代化，需要进一步明确各级政府之间、同级政府各部门之间的关系。

国家生态、资源、能源和环境具有公共性，属于全体人民的共有财产，这一性质决定了政府在生态治理中具有责无旁贷的责任，需要承担相应的公共政策制定、管理监督等职责。党的十八届四中全会指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。政府应按此要求，担当和行使对于生态文明建设和发展的职责。

首先，中央政府与地方政府在国家生态治理体系中要定好位，分好工。我国现阶段生态环境管理体制是国务院统一领导，地方政府分级负责。这是完全必要的，但需要进一步完善。一是中央政府强调全局的经济、社会发展与生态环境的协调，国务院在生态管理的制度与政策上理应更科学、更具宏观性。如何做到三中全会讲得实现生态文明要源头严管、过程严控、后果严惩，中央政府在相关制度政策上的安排就非常重要。生态影响的评估制度、生态的认证制度、生态的补偿制度，包括生态审计制度，在我们国家都很不成熟有的甚至缺失。比如，对内河向海洋的污水排放，理论上应是禁止的，不能突破海洋的自净能力的底线。这就需要对一个年度的排污总量进行严控。但现在没有测算或提出这个总量，就只能在微观上与企业博弈。再比如说，国家已经提出要进一步完善现行保护环境的税收支出政策，推广生态税费制度，建立生态环境安全补偿基金。征收生态税是保证补偿资金有长期稳定来源的重要手段。对严重破坏生态的生产活动，应利用税收手段加以限制;对有利于生态的生产活动，应给予税收上的优惠。目前我国还未能形成有体系的、综合性的、统一的补偿政策，已有的生态补偿政策主要是从某一生态要素或为实现某一生态目标而设计的。五年计划或国土规划中，能否解决需要治理的地方能配套财力物力，不需要治理的地方不要再花费大量钱财的问题。还有如生态治理机构咨政机构的建设，资源价格政策能否有助于减少污染和环境友好，生态问责制度的建设、生态管理信息通畅的制度与硬件建设，对地方政府稳定可持续而非“突击检查”式的管理要求等，均是需要在实践基础上不断完善。二是不少地方政府存着的重发展轻环保的倾向需要克服。地方政府作为国家的构成要素，在国家政治生活、经济生活以及社会生活中发挥着极为重要的作用。由于中央政府的许多职能必须由地方政府完成，所以，地方政府的执行能力直接影响并体现着国家执行力。应加强对地方政府执行力评估的研究，构建科学、公正、有效的地方政府执行力评估体系，有效地提升政府执行力。由于财税等多类经济体制尚不健全，不少地方政府在生态治理上往往本位利益重，大局意识差，时有转嫁生态责任事件的发生。一些具有重要生态价值的自然资源，是否继续让一个实行自收自支的县级机构管理，也应重新审视。各地相当多的主要景区，不严格执行旅游法规定的承载力、环境容量，应该怎么解决？在本届中央政府的努力下，这方面有了很大改进，但还需要通过制度完善，进一步解决好在生态治理体系中的中央与地方政府间的上下级关系。

其次，政府部门之间的分工与合作。我国现阶段生态环境管理体制是国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责。这种管理体制需要完善的不是形式，而是内容。我们看到，与环保相关的投资、国际条约谈判、可持续发展规划、气象公布、森林防护、污水处理、海洋污染、面源污染、江河、土壤保护等多个职能，是由财政部、外交部、发改委、气象局、林业局、海洋局、农业部、建设部、水利部、国土资源部等分别掌管着。分工是必要的，各个部门均有自己的分管范围，都有自己的考核目标，如何才能使既分工负责又实现有效协调并达到生态环保的目标，显然如何才能实现有效的沟通是需要重新审视的，科学界定部门管理的职责与权限就格外重要了。现在管理机构重复设置、机构职能错位、管理范围冲突等体制性障碍是存在的，这阻碍了我国生态现代化治理体系的形成。以生态补偿政策执行为例，由于方式多样、类型各异，补偿政策的制定和执行以及资金筹措、使用、监督、激励涉及多个职能部门，在实际的生态和环境管理中难以统筹协调。比如，动物生态的管理，现规定是一年三分之二时间在森林里活动的动物属林业局管，一年三分之二时间在草原生活的动物归农业部管；有些区域适宜种树还是种草，林业部与农业部往往从本部门权限来判断。显然，这类分工是需要更科学界定的。因此，重要的是，各部门之间在生态治理体系中，需要形成一种沟通的机制。我们认为，在国务院领导下，以环保部为核心，形成一个生态环境治理体系，或说是环保部牵头组织一个环境、资源、生态保护的“统一战线“，组建相应的生态治理的议事协调机构、环境管理联席会议制度、部门联系通报制度、环境违法案件移交制度等，具有现实意义。这将有助于广泛听取意见，发挥协同效应，克服部门扯皮现象，强化多部门间的协调配合，强化生态治理执行力，特别是有助于对重大环境污染违法行为进行严肃查处，形成各部门齐抓共管环境保护的新格局。靠国家发改委管理环境的一个司，靠财政部主管转移支付的一个处，靠城建部负责城市环境规划的一个单位等等，都难以实现环境治理目标。

再次，地方政府之间的分工与合作。在东中西部各省区间，生态治理的协调很重要。东部地区由于经济发展相对快，现在对生态治理重视程度相对高。中西部地区经济条件差，与东部存在较大的发展差距，资源开发、基础设施建设、扶贫攻坚包括城镇化都需要加快，因此，重视经济发展程度更高一些，讲跨越式发展讲得更多一些。一个实际问题就是东部开始向中西部进行产业转移，存在污染的企业也能转移吗？实施天保工程，西部林区不让采伐了，有什么新产业接续，人员到哪去？这些问题都是需要深化研究的。本届政府提出的新经济建设，有很好的思路，但这些地方多处在我国生态安全屏障地区，怎么处理好经济发展与生态治理的关系需要深入研究。在条件成熟的区域，可构建地区间生态治理信息交流机制、联合执法机制和联合对外宣传平台，加快推进相邻区域或相邻城市环境共保进程，最终形成共同治理生态环境的局面。应进一步发挥国家环保总局组建的6个督查中心和 6 个核辐射安全监督站的作用，利用其体制上垂直、直接对总局负责的优势，着力协调解决跨区域、跨流域的环境纠纷，对重大污染事件组织协调、会商、处理和督办督察，增强重大突发环境事件的应急处置能力。

最后，国家生态治理体系应包括县域治理和社区治理。一些地方在尝试社区治理模式，这是一个社会共治、责任共担、利益共享的模式。按此模式，县域治理中，各个部门可在协商基础上按新的投入机制模式对社区进行支持，不再按照过去行政分块加补贴的方式来执行项目。根据试点经验，社区治理组织起来后，信息的获取、法律的执行和政策的落实都相应可以实现，垃圾问题、水污染问题，都可以充分利用民众力量自行加以解决。

[1]均引自党的十八届三中全会的报告

本报告是在国务院研究室、国务院发展研究中心、环境保护部、国土资源部、农业部、中国社会科学院、中国人民大学、地球村组织等专家研讨会启发下，在多年绿色经济与绿色发展指数研究基础上完成的。

本研究受国家自然科学基金重点项目“中国经济绿色发展的评价体系、实现路径与政策研究”（项目批准号71333001）资助。

作者单位：李晓西教授，北京师范大学学术委员会副主任、西南财经大学发展研究院院长；李卫锋博士，西南财经大学发展研究院；赵峥博士，北京师范大学经济与资源管理研究院